村民自治研究的范式转换与理论提升

标题注释：国家社科基金青年项目“基于农户需求的公共服务体系完善研究”(12CZZ033)。

作者简介：黄振华，华中师范大学湖北武汉430079黄振华，男，华中师范大学中国农村研究院讲师、博士、硕士生导师，研究方向为：基层治理。

一、村民自治的兴起与“价值—制度”范式

在这一时期，众多学者热衷于从中国民主政治发展的整体框架去定位和思考村民自治，并以此评判村民自治这一政治设计的得失。其中，大多数学者对村民自治的民主政治价值给予了充分肯定。对此，有学者评价村民自治是一场“平静的民主化‘革命’”⑨，是政治改革上的又一次“农村包围城市”⑩，是中国民主政治发展的突破口(11)；也有学者认为，村民自治的建设与发展将构筑起未来中国民主的微观社会基础，形成中国民主政治建设的路径依赖(12)；还有学者认为，村民自治能够不断增强农民的民主习惯，具有从形式民主到实质民主跃进的民主训练价值(13)，是社会主义民主政治文化的培训基地(14)。在这一时期，许多学者都对村民自治寄予厚望，并期待其从实质上推动中国的政治民主化进程。甚至有学者为政治改革设计“路线图”，描绘了一幅从村及乡、再到县不断扩大民主选举范围，进而自下而上推动中国政治体制改革的宏伟蓝图。(15)

与主流观点有所不同的是，也有学者对村民自治保持警惕，认为不应对村民自治报以过高期望。他们认为村民自治不是民主政治的起点，乡村社会很难产生推动全社会政治变革的力量(16)，甚至认为村民自治是一种与世界典型发展模式背道而驰的反向演化，是“理论怪胎”，可能产生新形势下的“绅治”(17)。

二、村民自治的提升与“形式—条件”范式

村民自治研究不可能一直往上走，也会出现平滑期(25)。在经历了一个辉煌的“黄金十年”之后，村民自治在新世纪的第一个五年后开始步入沉寂。期间，不仅连稍微深刻的理论反思都没有出现(26)，甚至有学者认为村民自治已经走进死胡同(27)。而随着乡村治理、“三农”问题、新农村建设等新的研究主题的出现，很多村民自治学者开始转向其他研究旨趣(28)，村民自治研究的消沉也就不可避免了。

“村民自治有效实现形式”并非决策者一时的灵感迸发，而是有着颇为深厚的实践基础，其源于全国各地不断发展的村民自治实践。近年来，为了破解村民自治在实践中面临的突出难题，一些地方因地制宜地开展了一系列村民自治的体制机制改革和创新，取得了较好的成效。比较有代表性的地方改革实践包括广东省云浮市的“乡—村—组”三级理事会探索(29)、广东省清远市的“自治重心下移”改革(30)、广东省蕉岭县的协商议事会(31)、广西河池市的党屯理事会探索(32)、湖北省秭归县的“幸福村落”建设(33)等。这些地方改革有其各自的条件和背景，但也具有一些共性特征：一是上述改革不拘泥于以村民委员会为主体的现行村民自治的制度框架，而是尝试在建制村以下发掘村民自治的组织资源；二是以上地方都尝试在村民小组或者自然村层面建立自治组织，有针对性的划小自治单元，实行村民小组自治或者自然村自治；三是在改革过程中都尝试建立村民理事会等各类村民议事组织，旨在通过民主议事推进农民民主自治；四是上述改革都有地方政府部门的积极推动，但其成效的发挥直接源于村民的内在需要和共同参与，很大程度上体现了农民的主体地位。总体上看，上述地方都在通过各自实践探索村民自治的有效实现形式，并不断丰富和发展其内涵，成为近年来我国村民自治实践的一股“新生”力量。

需要指出的是，围绕“村民自治的有效实行形式”问题，也引发了学界的一些争议。争议的焦点主要集中在对村民自治的有效实现形式的探索是否要突破现行的村民自治制度架构上。当前，学界所论及的“村民自治的有效实现形式”，主要内涵是在村民小组(或自然村)建立村民自治组织，实行村民小组自治或者自然村自治。而这又可以分为两种不同类型：第一种类型，是指保持现行村民自治制度框架不动，同时充分利用村民小组(或自然村)原有的社会、经济、文化等组织资源，通过建立村民议事会等非正式自治组织推进村民自治，比较典型的如蕉岭的协商议事会、秭归的“幸福村落”等。第二种类型，是指突破现行的村民自治的制度框架，将原来在建制村层面设立的村民委员会直接延伸到村民小组(或自然村)，在村民小组(或自然村)建立正式的村民委员会组织，比较典型的如广东清远的探索(40)。第一种探索相对温和，既鼓励地方的实践，也不急于触动现行体制，得到了大多数学者的肯定。第二种探索则激进得多，其引发的担忧和顾虑也明显较多。对此，有学者即指出，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的理由和依据并不是很充分和确实(41)，对于在自然村和村民小组建村委会的探索要慎之又慎，不可以盲目跟风(42)。

总体上来看，“形式—条件”范式仍然处于起步阶段，相关的研究成果并不多，且主要以华中学者(43)为主，与显赫一时的“价值—制度”范式不可同日而语。但值得注意的是，当下知识界对“村民自治有效实现形式”的研究并不是一次简单的热点切换，其与以往的“价值—制度”范式有着显著的区别，预示着我国村民自治研究的一次重要理论转向，具有极为重要的方向性价值。具体来看，主要体现在三个方面：

对村民自治内在价值的回归及其外生化处理，对于村民自治研究的影响是显著的。首先，通过外在价值向内在价值的转换，促使学界更多的将研究焦点落脚于农村和农民本身，将农民的行为、态度、目标、需求作为研究的参照指标和出发点，形成一种“农民立场”的农村研究路径和方法(47)。其次，通过对村民自治价值的外生化处理，可以有效回避关于村民自治的价值之争，将研究的重点更多的投置在更有现实意义的形式和条件研究上。在某种程度上看，由于不同学者的立场差异，其对村民自治价值的判断很难统一，过多的价值争论对于村民自治实践并无太大帮助，反而可能造成学术资源和力量的无谓消耗。与之相比，探索有助于村民自治发展的有效实现形式及其外在条件，无疑更具现实性和必要性。

其次，从单一形式向多元形式的延伸。很长一段时期以来，学界对村民自治的理解都是制度主义的，即将村民自治狭义的理解为村民自治制度，主要包括以村民委员会为主体的有关村民民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的一系列国家正式制度安排。此时，所谓的村民自治研究，也即等同于村民自治制度的研究。而在这一制度框架，村民自治的实现形式只能是建立在行政村基础上的村民委员会，具有单一性和唯一性。同时，作为村民自治的根本大法，《村民委员会组织法》对于村民自治的组织方式、选举方式、村民会议、民主监督等程序和内容都做了详尽的规范和规制，具有法定性、统一性和无差别性，可供地方灵活调整的空间极小。换而言之，只要是在我国国土管辖范围内，无论各地经济、文化、政治、社会存在何种差异，其在村民自治制度的实际运作上基本是一致的。在此背景下，村民自治有效运行的基本前提是，这一制度形式符合我国农村地区的实际，能够充分保障农民的民主权利，实现“三个自我”和“四个民主”等自治目标。但实际上，我国是一个区域经济、文化差异巨大的国家，单一的制度形式显然无法与所有的地方实践“无缝”对接，由此也必然导致制度绩效的下降。长期以来，我国村民自治的实践也表明，村民自治制度在我国各地的实践呈现出很大的不平衡性，自治形式难以落地的现象普遍存在，“自治空转”并不鲜见。(48)

与单一形式的村民自治制度相比，“村民自治有效实现形式”的提出无疑大大扩展了村民自治研究的学术空间，其核心在于实现了从村民自治单一形式到多元形式的转换。首先，“有效实现形式”承认差异性的存在，即针对不同地区的政治经济条件，可以在传统的自治形式之外，采取其他不同的实现形式。对此，一位长期分管村民自治事务的民政部官员就指出，“单一的、‘一刀切’的村级治理模式很难适应现实发展的需要。在这个背景下，因地制宜地探索不同自然环境、不同文化背景、不同发展水平下村民自治的有效实现形式，显得尤为迫切”(49)。其次，“有效实现形式”强调有效性，即在制度形式和制度绩效的关系上，制度绩效居于第一位，制度形式是第二位的，制度形式依据制度绩效得以确立。换句话说，采取何种实现形式的评价标准在于这一实现形式是否有利于农民的民主自治过程。只要是有利于农民民主自治的实现形式，都可以进行探索和实践，不需要拘泥于单一的某种自治形式。第三，“有效实现形式”具有多元性，由于地区差异性的存在和对有效性的强调，必然导致村民自治实现形式不可能是单一的，而呈现出多元性和多样性特征。

综合来看，无论是村民自治的差异性、有效性还是多元性，都将给村民自治研究带来一系列新的理论课题，如如何衡量村民自治的有效性，存在哪些不同的有效实现形式，不同有效实现形式的产生条件和路径如何等等，都有待进一步的研究和发掘。值得注意的是，“有效实现形式”研究不仅扩展了村民自治的研究视域，更重要的是通过挣脱单一实现形式的窠臼，而有可能通过对“有效实现形式”的发掘产生更多符合地方实际，更加“接地气”的研究成果，从而从实质上推动我国村民自治的发展。

再者，从选举过程向议事过程的拓展。村民自治包括民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等诸多内容，并形成一个完整的治理系统和过程。然而，从实践来看，我国的村民自治率先从民主选举突破，但在民主决策、民主管理和民主监督等民主议事方面却并未能及时跟进，从而导致村民自治运行的疲软和乏力。(50)由于长期以来村民选举的“单兵突进”，村民自治研究也具有较为明显的“重选轻议”的理论偏向，围绕村民选举的研究成果明显多于有关村民议事的研究，其研究的深度和水准也有较大差距，并制约着村民自治研究的发展。

近年来，各地积极探索“村民自治的有效实现形式”，其中的“有效实现形式”，很大程度上就是在建制村以下整合各种组织资源而建立的议事性组织。如广东云浮的村民理事会、广西河池的党屯理事会、广东蕉岭的协商议事会等，都是其中的典型代表。上述议事性组织的名称各有不同，规模大小不一，但都试图通过一定的议事规则和流程，让更多村民更加广泛的参与到公共事务的决策管理和监督过程当中来，通过理性的协商、沟通，达成合作和共识。议事性组织的建立和发展，是村民民主自治的重要形式和载体，具有协商民主的鲜明特征，也体现了民主决策、民主管理和民主监督等自治原则，并成为“形式—条件”研究的重要内容。

总体上看，当前我国的村民自治研究正经历着从传统的“价值—制度”范式向“形式—条件”范式的重要转换。作为一个刚刚兴起的研究取向，“形式—条件”范式正处于起步阶段，并未完全成型，也存在诸多不足和缺陷。但不论我们给与这一研究取向如何的评价，其在充实村民自治的研究内涵、拓展村民自治的研究领域、丰富村民自治的研究视角、提升村民自治的研究水准等方面的积极作用是值得肯定的。也正是由于其对村民自治研究的方向性价值，预示着“形式—条件”范式具有极为强大的持续力和生命力，其更多的学术资源和宝藏仍然有待我们进一步的发掘和开发!

注释：

①这里并没有一个准确的时间起止点，大致是在1995前后年到2005前后，其中尤以1997年到2002年尤甚。

②2014年4月26日到27日，华中师范大学中国农村研究院在村民委员会的诞生地广西宜州市主办了“探索村民自治的有效实现形式高端研讨会”，这次研讨会以“村民自治的有效实现形式”为主题，汇集了国内长期从事村民自治的一批学者，同时也邀请了民政部领导参加，是近年来村民自治研究领域的一次重要会议。

③目前，中国第一个村民委员会一般认为是广西宜州市宜城县合寨村的果作村委会，合寨村也因此被称为“中国村民自治第一村”。

④据主管村民自治事务的国家民政部基层政权司1994年的一份报告的统计，全国专门研究村民自治的理论研究人员为数寥寥。参见，徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，15.

⑤吴毅，李德瑞.二十年农村政治研究的演进与转向[J].开放时代，2007，(2).

⑥吴毅，李德瑞.二十年农村政治研究的演进与转向[J].开放时代，2007，(2).

⑦袁详.九亿农民的民主实践[N].，1998～06～28.

⑧张玉来.海选：吉林农村涌动民主潮村民民主意识显著加强[N].，1998～07～22.

⑨徐勇.民主化进程中的政府主动性——四川省达川市村民自治示范活动调查与思考[J].战略与管理，1997，(3).

⑩辛秋水.村民自治：第三次农村包围城市.荆门职业技术学院学报，1999，(5).

(11)徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，1997.

(12)唐兴霖等.村民自治：中国民主政治的微观社会基础[J].社会主义研究，2000，(5).

(13)徐勇.草根民主的崛起：价值与限度[J].中国社会科学季刊(香港)，2001.夏季号.

(14)唐兴霖等.村民自治：中国民主政治的微观社会基础[J].社会主义研究，2000，(5).

(15)荣敬本.村民自治——民主的蝴蝶在飞[J].改革内参，1998，(3).

(16)党国英.村民自治是民主政治的起点吗?[J].战略与管理，1999，(1).

(17)沈延生.村政的兴衰与重建[J].战略与管理，1998，(6).

(18)吴毅，李德瑞.二十年农村政治研究的演进与转向[J].开放时代，2007，(2).

(19)胡永佳.村民自治、农村民主与中国政治发展[J].政治学研究，2000，(2).

(20)徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，1997：3.

(21)徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，1997：89—90.

(22)徐勇.中国农村村民自治[M].华中师范大学出版社，1997.

(23)邹谠.二十世纪的中国政治：从宏观历史和微观行动的角度看[M].牛津出版社(香港)，1994.

(24)徐勇，邓大才.政治学研究：从殿堂到田野——实证方法进入中国政治学研究的历程[J].中国人文社会科学三十年：回顾与前瞻.复旦大学出版社，2008.

(25)张晶晶.探索“第三波段”下的村民自治有效实现形式[N].中国社会报，2014～06～09.

(26)吴毅，李德瑞.二十年农村政治研究的演进与转向[J].开放时代，2007，(2).

(27)冯仁.村民自治已经走进死胡同[J].理论与改革，2011，(1).

(28)吴毅，李德瑞.二十年农村政治研究的演进与转向[J].开放时代，2007，(2).

(29)王蒙徽.广东云安组建三级理事会破解“一事一议”难题[N].，2011～11～18.

(30)汤凯锋，梁文悦.清远：下移自治重心化解农村基层矛盾[N].，2014～04～15.

(31)柯鸿海，黄麟胜，陈晓光.蕉岭实践是全国基层治理改革样本[N].，2014～12～01.

(32)韦鹏雁.党群理事会架起党群连心桥[N].，2014～09～24.

(33)夏颖.秭归“幸福村落”向全省推广[N].，2013～11～15.

(34)即自我管理、自我教育、自我服务。

(35)徐勇.找回自治：村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(4).

(36)徐勇.找回自治：村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(4).

(37)参见徐勇.“组为基础，三级联动：村民自治的长效机制——广东省云浮市探索的背景与价值[J].河北学刊，2011，(5)；徐勇，吴记峰.重达自治：连结传统的尝试与困境——以广东云浮和清远的探索为例[J].探索与争鸣，2014，(4).

(38)任中平.成都市构建新型村级治理机制的经验与价值[J].党政研究，2014，(5).

(39)邓大才.村民自治有效实现的条件研究[J].政治学研究，2014，(12)；邓大才.利益相关：村民自治有效实现形式的产权基础[J].华中师范大学学报(社会科学版)，2014，(4).

(40)清远的基本做法是在乡镇以下划分若干片区建立党政公共服务站，在片区以下以村民小组(或自然村)为单位设立村民委员会，形成“乡镇——片区公共服务站——村委会”的治理架构。

(41)唐鸣.论探索不同情况下村民自治的有效实现形式[J].当代世界社会主义问题，2014，(12).

(42)郑铨史.自然村设置村委会切莫一哄而上[J].乡镇论坛，2014，(3).

(43)目前主要是以华中师范大学学者的研究为主。

(45)徐勇.找回自治：村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(4).

(46)徐勇.找回自治：村民自治有效实现形式的探索[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2014，(4).

(47)黄振华.中国农村研究的两条进路[J].中国社会科学论丛：转型正义(秋季卷)，2011，36.

(48)张晶晶.探索“第三波段”下的村民自治有效实现形式[N].中国社会报，2014～06～09.

(49)张晶晶.探索“第三波段”下的村民自治有效实现形式[N].中国社会报，2014～06～09.

(50)徐勇，沈乾飞.村民议事会：破解“形式有权、实际无权”的基层民主难题[J].探索，2015，(1).

(51)徐增阳.村民自治的发展趋势[J].政治学研究，2006，(2).